Nel diritto dei contratti pubblici, il tema dell’accesso agli atti ha da sempre rappresentato uno dei punti più delicati dell’intero sistema. In esso si concentrano, infatti, esigenze tra loro solo in parte conciliabili: da un lato, la necessità di garantire la massima trasparenza dell’azione amministrativa e l’effettività della tutela giurisdizionale; dall’altro, l’obiettivo di preservare la concorrenza e di proteggere il patrimonio informativo contenuto nelle offerte, spesso costituito da dati sensibili, know-how tecnico e informazioni strategiche per gli operatori economici.

Per lungo tempo, l’ordinamento ha affidato il bilanciamento tra questi interessi a un modello fondato sull’accesso “a domanda”, rimesso all’iniziativa del singolo concorrente e alla successiva valutazione, caso per caso, della stazione appaltante. Con l’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici, questo impianto è stato profondamente ripensato. Il legislatore ha scelto di anticipare il momento della conoscenza degli atti rilevanti, trasformando l’accesso in una componente strutturale e quasi automatica della procedura di gara, veicolata attraverso le piattaforme digitali di approvvigionamento. L’obiettivo dichiarato è quello di concentrare in una fase iniziale le informazioni essenziali, riducendo i margini di incertezza e rendendo più rapido, mirato e selettivo l’eventuale contenzioso.

Questa innovazione, tuttavia, non è priva di conseguenze sul piano sistematico e applicativo. Il nuovo modello ha infatti riportato al centro del dibattito una serie di questioni tutt’altro che marginali: quali documenti devono essere effettivamente resi disponibili in modo automatico? Entro quali limiti l’accesso anticipato può spingersi senza entrare in tensione con la disciplina in materia di protezione dei dati personali? E, soprattutto, come si coordina questo meccanismo con quelle procedure, sempre più frequenti, nelle quali la stazione appaltante procede all’aggiudicazione prima ancora di aver verificato i requisiti di tutti i concorrenti, secondo il modello dell’inversione procedimentale?

È in questo contesto che si colloca il parere 13 gennaio 2026, n. 61, con il quale il Consiglio di Stato è stato chiamato a pronunciarsi su richiesta dell’ANAC, impegnata nell’aggiornamento del Bando tipo n. 1/2023 alla luce delle modifiche introdotte dal correttivo al Codice (d.lgs. n. 209/2024). Il quesito sottoposto ai giudici di Palazzo Spada non riguarda soltanto profili tecnici di pubblicazione degli atti sulle piattaforme digitali, ma investe il significato stesso dell’accesso nel nuovo modello di gara: chi può accedere, a quali documenti e in quale momento del procedimento.

Le domande di fondo sono, dunque, inevitabili. Nelle procedure integralmente digitalizzate, quali atti devono essere immediatamente conoscibili dagli operatori economici? I dati personali contenuti nelle offerte – come i nominativi dei professionisti indicati, i curricula o le informazioni anagrafiche – possono essere oscurati in via generalizzata o devono, invece, essere messi a disposizione dei concorrenti che si collocano in una posizione qualificata in graduatoria? E ancora: l’accesso automatico disciplinato dall’art. 36 del Codice può operare anche quando la stazione appaltante non ha ancora svolto alcuna verifica sulla documentazione amministrativa, come accade nelle procedure con inversione procedimentale?

Nel percorso di revisione del Bando tipo, ANAC ha ritenuto necessario affrontare proprio questi nodi interpretativi, che nella prima fase di applicazione del nuovo Codice avevano dato luogo a prassi non sempre uniformi. La richiesta di parere al Consiglio di Stato si è concentrata, in particolare, su due profili principali: da un lato, il corretto bilanciamento tra diritto di accesso e tutela della riservatezza nell’ambito dell’ostensione diretta tramite piattaforma; dall’altro, l’estensione dell’accesso automatico nelle procedure caratterizzate dall’inversione procedimentale.

Sotto il primo profilo, il dubbio nasceva dall’esigenza di coordinare l’art. 36 del Codice con la disciplina in materia di protezione dei dati personali. ANAC si interrogava se l’accesso automatico dovesse comportare l’ostensione integrale dei dati, una loro messa a disposizione solo in forma parzialmente anonimizzata, oppure, all’opposto, un oscuramento generalizzato, anche nei confronti dei concorrenti non definitivamente esclusi o dei primi cinque classificati. Il rischio era duplice: da un lato, trasformare l’accesso tramite piattaforma in una forma di pubblicazione indiscriminata; dall’altro, svuotare di contenuto la funzione acceleratoria dell’accesso anticipato attraverso un eccesso di cautele.

Il secondo quesito riguardava invece l’inversione procedimentale prevista dall’art. 107, comma 3, del Codice, che consente alla stazione appaltante di concentrare la verifica dei requisiti sul solo aggiudicatario. In questo caso, il problema era se l’obbligo di messa a disposizione reciproca degli atti dovesse operare anche con riferimento a documenti che l’amministrazione non ha ancora esaminato né valutato.

Il punto di partenza dell’analisi del Consiglio di Stato è rappresentato dal quadro normativo delineato dagli articoli 35 e 36 del d.lgs. n. 36/2023. Il primo fissa i principi generali in materia di accesso, individuandone limiti ed esclusioni, soprattutto con riferimento alla tutela delle informazioni riservate e dei segreti tecnici e commerciali. Il secondo introduce invece un modello innovativo di accesso anticipato e diretto tramite piattaforma digitale, distinguendo tra l’accesso riconosciuto ai candidati non definitivamente esclusi e quello reciproco riservato ai primi cinque classificati.

Nel rispondere al primo quesito, il Consiglio di Stato chiarisce che il problema non può essere affrontato in termini astratti, come se si trattasse di una semplice contrapposizione tra accesso e privacy. Occorre, piuttosto, partire dalla funzione che il legislatore ha attribuito all’accesso automatico: non una pubblicazione generalizzata degli atti di gara, ma un meccanismo di conoscibilità selettiva, riservato a soggetti che si trovano in una posizione qualificata.

In questa prospettiva, per i primi cinque classificati il bilanciamento tra diritto di difesa e tutela della riservatezza è già stato operato a monte dal legislatore. I dati personali di carattere generico devono essere resi disponibili in chiaro, perché solo così l’accesso può assolvere alla sua funzione di consentire un controllo effettivo sul possesso dei requisiti e sull’assenza di cause di esclusione. Un oscuramento automatico e indiscriminato finirebbe per rendere l’accesso meramente formale.

Quanto al secondo profilo, il Collegio afferma che l’accesso automatico non può estendersi alla documentazione amministrativa non ancora verificata in caso di inversione procedimentale. In assenza di una valutazione amministrativa, manca l’atto effettivamente idoneo a incidere sulla posizione giuridica dei concorrenti e, quindi, l’interesse concreto e attuale all’ostensione immediata. Anticipare l’accesso a documenti non esaminati significherebbe attribuirgli una funzione esplorativa, sganciata dal procedimento.

Il parere si chiude con un’indicazione di sistema chiara: l’accesso anticipato serve a controllare ciò che l’amministrazione ha già valutato, non a sollecitare verifiche future. Una precisazione che contribuisce a rendere più coerente il nuovo impianto del Codice e offre alle stazioni appaltanti e agli operatori economici un criterio interpretativo solido in una fase in cui digitalizzazione, trasparenza e contenzioso risultano sempre più strettamente intrecciati.

 

Si allega: Consiglio di Stato, parere n. 61 del 13 gennaio 2026.